А.Л. Маковский

Первой нормой общего характера, решившей плохо ли, хорошо ли, но в принципе проблему гражданской ответственности государства за акты власти, в российском праве стала статья 407 Гражданского ко-дексаРСФСР 1922 г. (ГК 1922 г.). Не подвергавшаяся никаким изменениям в течение сорока с лишним лет своего существования эта статья первого ГК России во многом предопределила последующие нормы советского и российского права на ту же тему.

Парадокс, каких немало в истории права, заключается в том, что вплоть до принятия Кодекса 1922 г. статья.407 имела в проекте содержание, прямо противоположное тому, какое она обрела в ее окончательном виде. В проекте, который 27 октября 1922г.былвнесеннарассмот-рение ВЦИК, предусматривалось установить в виде общего правила ответственность учрезкдения за неправильные служебные действия его должностных лиц. А.Г. Гойхбарг, руководивший подготовкой ГК 1922 г., недвусмысленно дает понять, что прообразом этой нормы была статья 131 Веймарской конституции 1919 г.' Но в числе немногих существенных изменений, которые в результате двухдневной работы внесла в проект комиссия, образованная сессией ВЦИК, оказалось и кардинальное изменение статьи 407, вошедшей в текст кодекса уже в совершенно ином виде:

Мотивы отказа от всеобъемлющей ответственности учреждений за действия должностных лиц и замены ее в окончательном тексте ГК ответственностью "лишь в случаях, особо указанных законом", никогда не были тайной. Комиссия, как она объяснила, "исходя из опасения, что это может наложить большую ответственность на гос.учреждения,* и считая, что в отдельных законах у нас такая ответственность предусмотрена, установила, что эта ответственность должна быть предусмотрена особым законом, а как общее правило сейчас она очень опасна"^.

Слова "сейчас она очень опасна", с учетом намерения ВЦИК принятьосенью 1925г.новыйвариантГЮ,позволяютдумать,чтоу законодателя тогда не было абсолютно отрицательного отношения к широкой ответственности учреждений за своих должностных лиц.

В отношении практики и теории к статье 407 ГК 1922 г. уже в первые годы ее применения четко выявились три важных аспекта.

Во-первых, несмотря на недостаточную определенность текста статьи 407 (прежде всего слов "неправильные служебные действия должностного лица")"*, судебная и арбитражная практика уже в 1924-1926 гг. пришла к выводу, что в этой статье имеются в виду "незаконные административные распоряжения должностных лиц", их незаконные действия в сфере административной деятельности госучреждений, и т.п.^ Хотя ошибки в применении статьи 407 неоднократно допускались и в последующем, но уже в первые годы ее применения практика таким образом достаточно определенно ограничила сферу действия этой статьи актами публично-правового характера. Подводя итог двадцатилетней практики и предостерегая от ошибок в будущем, Пленум Верховного Суда СССР в 1943 г. в одном из своих самых удачных руководящих постановлений по гражданским делам указывал:

"4. По правилам ст. 407 ГК РСФСР н соответствующих статей ГК других союзных республик подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления... Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик".

Во-вторых, в научной и учебной литературе 20-х годов сложилось и до середины 40-х годов сохранялось отношение к статье 407 ГК 1922 г. как к норме, решающей не столько вопрос о деликтной ответственности конкретного учреждения, сколько в целом проблему ответственности государства за властные действия его должностных лиц. К.М. Варшавского, М.М. Агаркова, X.И. Шварца, Е.Д. ФлеЙшиц трудно заподозрить в том, что они не были уверены в самостоятельной имущественной ответственности госучреждения как юридического лица. Тем не менее в их работах того периода, посвященных анализу статьи 407, и даже в названиях соответствующих глав и параграфов этих работ говорится именно об ответственности государства, в ряде случаев - об ответственности государства за акты власти.

В-третьих, с момента своего "рождения" и до конца 20-х годов статья 407 ГК 1922 г. подвергалась резкой критике, причем не за отдельные ее недостатки, а за неверное в основе решение проблемы ответственности государства за акты власти. Наше право, писал о ней К.М. Варшавский, "в области внедоговорного вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц, провозглашает принцип безответственности государства". И далее: "Не подлежит сомнению, что сама по себе взятая такая безответственность представляет зло"".

Не менее резко отозвался об этой норме Б.И. Гомберг. "... Сложная и своеобразная конструкция 407 ст. ... окружила кассу учреждения такой сложной сетью колючей изгороди, что потерпевшему, как бы ни был ощутителен для него понесенный им вред, не так-то легко добиться возмещения последнего ..." И далее: "... госучреждения в делах о возмещении вреда, причиненного совслужащими третьим лицам, физическим и юридическим, почти забронированы от ответственности, и тут вряд ли приходится даже в самой отдаленной степени говорить о защите или охране интересов слабейших"^.

Примечательно, что практика первого десятилетия жизни ГК 1922 г., и правоприменительная, и нормотворческая, (возможно, не без влияния подобной критики) постепенно двигалась по пути сужения сферы безответственности государства, созданной статьей 407 этого кодекса.

Уже в 30-х годах критика статьи 407 сменяется ее оправданием. В работе 1938 г. Х.И. Шварц пишет, что если бы ГК 1922 г. признавал ответственность государства за действия своих служащих иезависимо от того, в какой области деятельности - государственной, хозяйственной или административной - вред причинен, этой ответственностью "широко воспользовались бы классово-враждеб-вые элементы - нэпманы, кулаки, чем был бы нанесен ущерб пролетарскому государству". Что же касается статьи 407, то "эта статья устанавливает не безответственность государства, как это пытались доказать некоторые юристы (Варшавский и др.), а, наоборот, провозглашает ответственность государства за действия служащих, но ограничивает эту ответственность случаями, указанными в законе"^. Я.М. Магазине? осторожно характеризует эту статью как устанавливающую "особый порядок для ответственности государственных учреждений за причиненный вред. Здесь ответственность строится в иных формах и направлена по иным путям...".

Оправдание или осторожно - нейтральные оценки статьи 407 российского ГК сопровождаются критикой того, как решается проблема ответственности государства за внедоговорный вред в праве капиталистических стран". Но, знакомясь с этой критикой, внима-тгельЬый читатель не мог не прийти к выводу, что как бы плохо эта проблема не решалась "у них", у нас дело обстоит значительно хуже. В особенности когда он читал завершающие критический обзор иностранного права слова Е.А. Флейшиц о том, что "в настоящее время общим началом можно считать ответственность капиталистического государства за вред, причиняемый деликтами должностных лиц, совершаемыми ими при осуществлении актов власти"^. И, наверное, не один читатель задумался над тем, какое государство в первую очередь имела в виду Е.А. Флейшиц, когда писала, что "чем менее бережно оно относится к личности человека, тем острее борьба за признание принципа ответственности государства за вред, причиняемый должностными лицами".

В эти же годы проблема ответственности государства за внедо-говорный вред "меняет вывеску". Кажется, последней по времени работой, в названии которой речь шла именно об "ответственности государства", был доклад Б.А. Флейшиц на юбилейной сессии, посвященной двадцатилетию ВИЮНа, опубликованный в 1948 г. В названии другой ее работы на ту же тему, изданной в том же году, речь шла уже об "ответственности государственных органов" за вред, причиненный их должностными лицами^. Конечно, Е.А. Флейшиц не перестала видеть за этим догматически более точным названием истинное социально-политическое значение проблемы ответственности государства за внедоговорный вред. В значительной мере благодаря именно ее усилиям в последующем делались этапные шаги в решении этой проблемы. Тем не менее, начиная с середины 40-х годов и вплоть до настоящего времени (когда основания для этого, казалось бы, отпали) наша научная и учебная литература оперирует в основном понятиями "ответственности государственных органов" (вариант: "ответственность учреждений") за действия должностных лиц либо "ответственности за вред, причиненный должностными лицами в сфере управления". Только О.С.Иоффе'^ и много лет спустя А.П.Кун^ дали своим работам несколько странные названия, заставляющие читателя задуматься над вопросом: а о чьей, собственно ответственности идет речь?

Отсутствие в работах 30 - 40-х годов прямой критики статьи 407 ГК 1922 г. и неизбежное славословие по поводу прав и свобод личности, "гарантированных Великой Сталинской Конституцией", не помешали писавшим об этой статье авторам предложить de lege ferenda ввести в законодательство в виде общего правила ответственность государства за акты власти. "... Нам кажется бесспорной -писал в 1938 г. Х.И. Шварц - необходимость дальнейшего усиления ответственности государства за неправильные действия должностных лиц", подчеркивая, что нужна ответственность, "не ограниченная определенным перечнем случаев, а универсальная"". Я.М. Магазине? в 1945 г. в качестве итога большой работы предлагал для будущего ГК СССР норму, которая долдена была начинаться словами: "Государственный орган отвечает за вред, причиненный незакономерными действиями его служащего во всех случаях, кроме особо указанных законом..."'". Е.А. Флейшиц в 1946 г. завершила тезисы уже упоминавшегося доклада положением-надеждой на то, что развитие законодательства и судебной практики "должно привести к признанию советским гражданским правом общего начала ответственности советского государства за вред, причиняемый противоправными действиями должностных лиц"^.

Наверное, Е.А. Флейшиц испытала удовлетворение, когда в конце 1953 г. выступала оппонентом по кандидатской диссертации тогда еще делавшей первые шаги в науке А.Н. Савицкой. Один из выводов этой обстоятельной работы состоял в том, что "ответственность государственных органов не следует в дальнейшем ограничивать только специальными случаями, предусмотренными в особых законодательных актах".

Таковы те итоги решения проблемы ответственности государства за акты власти в отечественной цивилистике и в советском праве, с которыми они подошли к рубежу 50 - 60-х годов, то есть ко времени новой (в России - второй завершенной) кодификации гражданского права? Как ни странно это может показаться после сказанного выше, по крайней мере два из трех серьезных достижений на этом пути в немалой степени являются заслугой законодателя, так как связаны с пресловутой статьей 407 ГК 1922 г.

Во-первых, статья 407, обширная судебно-арбитражная практика ее применения (точнее сказать, отказа в ее применении) и анализировавшая закон и практику научная литература сформировали, выкристаллизовали в качестве самостоятельной правовой (а по существу и политической) проблемы проблему ответственности государства за акты власти.

Два вывода практики и теории имели решающее значение для того, чтобы можно было окончательно сказать, что в статье 407 речь идет об ответственности (или, скорее, о безответственности) именно за акты власти.

Первый состоял в том, что "учреждением" в смысле этой статьи Кодекса является всякий государственный орган ("госорган"), независимо от того, представляет он собой предприятие или учреждение как юридическое лицо определенного типа, находится на бюджете или на хозрасчете, действует безвозмездно или за плату, осуществляет или не осуществляет государственную монополию и т.д."

Второй же вывод заключался в том, что под "служебными действиями должностного лица" в статье 407 имеются в виду действия "административного характера", в сфере "административной деятельности", "административного управления" и т.п. И хотя в литературе 20-х годов отмечалось, что приравнение на практике понятия служебных действий к административным актам "диктуется не прямым содержанием закона, а стремлением ограничить круг случаев безответственности государства"^, сам закон высказался на этот предмет точно и определенно. Правда, это был не российский, а украинский закон: в новой редакции статьи 407 ГК УССР, принятой 16 мая 1928 г., говорилось уже об ответственности "госучреждений" за неправильные служебные действия должностных лиц "при осуществлении функций власти"".

Что же касается "заслуг" самой статьи 407 российского ГК в решении проблемы ответственности государства за акты власти, то они состояли в том, что фактом существования такой статьи именно в Гражданском (а не каком-либо ином) кодексе и ее местом в ГК эта проблема была поставлена законом как вопрос гражданской ответственности госорганов за причинение вреда актами власти. Вместе с тем, как уже сказано выше, цивилисты совершенно определенно понимали и квалифицировали эту проблему как проблему ответственности государства.

Во-вторых, благодаря статье 407 ГК 1922 г., решение вопроса об ответственности госорганов за акты власти с самого начала было отнесено к компетенции суда и государственного арбитража (то есть органов, разрешавших подавляющее большинство гражданско-правовых споров), а не сделано предметом административной юстиции. На это достижение закона почему-то мало кто обращал внимание, хотя оно сыграло положительную роль при действии ГК 1922 г." и было без колебаний воспринято всеми последующими кодификациями отечественного гражданского права.

В-третьих, как уже было сказано, цивилистическая наука определенно заняла позицию критики такой ответственности государства за вред, причиненный актами власти, которая ограничена перечнем указанных в законе случаев "Юридическая литература, - писала в 1946 г. Е.А. Флейшиц, - неоднократно высказывалась за устранение соответствующих ограничений, а судебная практика не раз распространительно толковала постановления об отдельных случаях ответственности государства"^. Весьма примечательно, что предложения ввести в гражданское право общее начало ответственности государства за причинение вреда актами власти никогда никем публично не оспаривались и не критиковались.

Из вопросов, касающихся ответственности государства за последствия противоправных актов власти, которые практика и теория 20 - 50-х годов не решили в полной мере или даже не поставили должным образом, следует упомянуть два.

Первый - это вопрос о вине как основании ответственности госоргана. В решении этого вопроса был представлен весь спектр возможных мнений. Если одни полагали, что "ответственность государства не обусловлена субъективной виновностью причинивших вред должностных лиц"^, то другие столь же определенно считали, что для возникновения этой ответственности необходимо, "чтобы действия должностного лица были виновными"^, а третьи полагали, что для этого "необходима, как правило, вина должностного лица"^. Существовала и точка зрения, согласно которой "вина непосредственно причинившего ущерб есть условие ответственности государства по ст. 407 лишь в тех случаях, когда эта вина предусмотрена соответствующим особым постановлением закона"^.

Второй вопрос, оставшийся не только не решенным, но даже и не поставленным как следует в те годы, это вопрос о том, что следует понимать под "действием" должностного лица, влекущим ответственность госоргана. Почти все внимание было сосредоточено на выявлении властной природы этого действия и его отграничении в этом качестве от поведения участников гражданского правоотношения. Но, кажется, никем так и не был поставлен вопрос: а какие, собственно, "действия" охватывает статья 407 - только фактические, либо как фактические действия, так и индивидуальные правовые предписания, либо и те, и другие, но кроме того еще и издание нормативных актов?

Решающий шаг на пути от общего правила о безответственности государства за причиненный вред к воплощению в жизнь прямо противоположного правила, как уже сказано, настойчиво предлагавшегося de lege ferenda, был сделан при принятии в 1961 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик^. Вошедшая в Основы 1961 г. статья 89 ("Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц") гласила:

С позиций не только нынешнего времени, но и либеральных воззрений нашей науки 20-х годов, эти нормы можно упрекнуть во многих конформистских слабостях. В их числе и решение крупнейшей проблемы ответственности государства за неправомерные акты власти под скромной вывеской "ответственности госучреждения за действия их должностных лиц", и сохранение не очень точной фразеологии статьи 407 ГК 1922 г., и "недорешение" вопроса об ответственности за вред, причиненный юридическим лицам (оставшегося, как оказалось, в таком положении на тридцать лет). Можно указать и на то, что вторая часть статьи 89 представляла собой отсылку к закону, которого не было в природе (и оставалась такой пустой отсылкой в течение двадцати лет).

Но все эти минусы статьи 89 Основ 1961 г., необъяснимые лишь тому, кто не захочет примерить на себя время рубежа 50 -60-х годов в нашей стране, не идут в сравнение с тем, что сделано ее авторами для введения в будущем полноценной гражданской ответственности государства за неправомерные акты власти. В статье 89 впервые в российском (и советском) праве было установлено общее правило об ответственности госучреждений как любого причинителя вреда за последствия действий их должностныя лиц "в сфере административного управления". Из этого правила-принципа были допущены исключения троякого рода:

- ответственность перед гражданами могла быть устранена или ограничена "специальным законом". Судя по смыслу нормы, имелось в виду допустить безответственность только в каких-то особых случаях, но об этом можно лишь догадываться, поскольку такие "специальные законы" изданы не были (если не считать таким "специальным законом" часть 2 самой статьи 89 Основ и акты, изданные в ее исполнение в 1981 г.);

- для ответственности перед "организациями" мог быть (должен был быть?) установлен особый "порядок" (см. подробнее ниже)";

- в изъятие из общего правила вопрос об ответственности за действия "должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда"" был в Основах 1961 г. решен по типу статьи 407 ГК 1922 г.: ее случаи и пределы могли быть (должны были быть?) "предусмотрены законом", в отсутствие которого государство за действия этих органов не отвечало.

Но несмотря на все минусы статьи 89 Основ 1961 г. и на все оговоренные в ней изъятия из общего правила об ответственности госучреждений за вред, причиненный в сфере административного управления, сам этот принцип, - по существу принцип ответственности государства за вред, причиненный актами власти, был наконец отечественным законом установлен. Потребовалось еще почти тридцать пять лет временами упорной борьбы, подчас легких побед, чтобы сделать этот принцип полнокровным и всеобъемлющим, но главное - кардинальное изменение закона - было сделано тогда, в 1961 г. Революционный характер этого изменения был сразу же отмечен. "Первостепенное значение имеет содержащаяся в ст. 89 Основ новая норма, представляющая прямую противоположность

По букве статьи 89 получалось, что ответственность перед организациями, в отличие от ответственности перед гражданами, не могла быть ни устранена, ни смягчена "специальным законом". Такой результат вряд ли входил в намерения авторов проекта этой статьи. Далее, как и другие авторы, мы будем для простоты изложения называть их правоохранительными органами, хотя суды, разумеется, являются органами применения права.

Способствовали этому решительному шагу два обстоятельства. Основы гражданского законодательства, работа над которыми началась в марте 1957 г., родились на волне демократизации нашей жизни, последовавшей за XX съездом КПСС и вошедшей в нашу историю под названием "оттепели". Но не менее важно, что решающая роль в создании Основ принадлежала "нашим старикам" -С.Н. Братусю, Д.М. Генкину, Е.А. Флейшиц, Б.С. Антимонову, Н.И. Бернштейну, К.А. Граве и другим. Они составляли постоянный костяк той группы, которая готовила проект Основ в Юридической комиссии при Совете Министров СССР". И можно почти не сомневаться, что решения, предложенные в статье 89 Основ, исходили прежде всего от Е.А. Флейшиц и разделявшего не только ее убеждения, но и научные позиции в области деликтной ответственности Б.С. Антимонова.

Если говорить о положительном значении статьи 89 Основ 1961 г. в сугубо практическом плане, то оно заключалось в трех словах ее первой фразы - "на общих основаниях". Ими Основы перевели дотоле специальную проблему гражданской ответственности гос.учреждений перед гражданами за властные действия их должностных лиц в общее русло деликтной ответственности юридических лиц за вред, причиненный их работниками "при исполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей" (ч. 3 ст. 88 Основ).

В отношении ответственности перед гражданами первая фраза статьи 89 Основ была отсылочной нормой, не имевшей какого-либо самостоятельного содержания^. Ее введение в закон означало, что отныне все юридические лица (независимо от того, являются они государственными учреждениями или не являются) отвечают за вред, причиненный гражданам их работниками (независимо от того, являются эти работники должностными лицами или не являются) при исполнении последними служебных обязанностей (независимо от того, относятся эти обязанности к сфере административного управления или не относятся).

Выяснение содержания использованных в первой фразе статьи 89 Основ понятий "государственные учреждения", "должностные лица", "служебные действия", "административное управление" сохраняло

К.Б. Ярошенко пришла к такому же выводу в отношении части 1 ст. 89 Основ после приведения ее текста в соответствие со статьей 58 Конституции 1977 г. (Ярошенко К.Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями должностных лиц. - Советское государство и право, 1982, № 8, с. 137). Но и в первоначальной редакции эта норма не содержала никакого специального регулирования. В литературе была сделана попытка провести различие между действиями работников организации "при исполнении ими своих трудовых (служебных) обязанностей" (ч. 3 ст. 88) и "действиями их должностных лиц в области административного управления" (ч. 1 ст. 89). Как писала К.Б. Ярошенко, эти последние "могут быть совершены и в нерабочее время, и вне территории организации, и даже по личным мотивам. Важно, что эти действия работник мог осуществлять только в силу занимаемого служебного положения". (Ярошенко К.Б. Специальные случаи ответственности за причинение вреда. - М., 1977, с. 69). Обоснованность этого разграничения вызывает сомнения. Трудовые (служебные) обязанности работника юридического лица, о которых шла речь в статье 88 Основ 1961 г., часто тоже выполняются "вне территории организации" и в ряде случаев могут выполняться "в нерабочее время." Проблема порождена скорее словами статьи 88 "при исполнении", излишне ограничивающими смысл общего правила об ответственности юридического лица за своих работников. Если вредоносные действия могли быть совершены работником "только в силу занимаемого служебного положения", не должно иметь значения, были ли они совершены "при исполнении" служебных обязанностей. Сходная, хотя и не идентичная проблема толкования закона может возникнуть и при сопоставлении пункта 1 статьи 1068 ("при исполнении") и статьи 1069 нового ГК.

Поэтому, когда Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 23 октября 1963 г. указал на то, что "ст. 89 Основ не распространяется ... на случаи причинения вреда работниками государственных учреждений, не являющимися должностными лицами, а равно на случаи причинения вреда действиями должностных лиц, не вытекающими из области административного управления" (п. 4), то это означало, что правило этой статьи об исключении ответственности госучреждений перед организациями сужается.

Напротив, не менее разумный вывод комментаторов о том, что в действительности в части первой статьи 89 имеются в виду не только госучреждения, а любые организации (во всяком случае, государственные), осуществляющие административно-властные функции^, означал расширение (по сравнению с буквой закона) сферы безответственности за причинение вреда организациям, определенной этой нормой Основ.

Надо заметить, что в первом же комментарии к статье 89 Основ 1961 г. в полном соответствии с ее текстом объяснялось, что в принципе ответственность госучреждений перед организациями тоже "определяется общими нормами Основ", а специальным законом, к которому отсылает эта статья, должен быть определен лишь "порядок возложения этой ответственности" и им "не могут быть ... ограничены общие основания ответственности, установленные Основами (ст. 88)"^. Однако эта верная, на наш взгляд, позиция не была воспринята практикой и доктрина в дальнейшем на ней не настаивала, как не настаивала она, впрочем, и на скорейшем издании закона об ответственности госорганов перед юридическими лица^ ми за вред, причиненный действиями в сфере административного управления.

Иным было с самого начала отношение науки к необходимости реализовать отсылку к "закону", содержащуюся в части второй статьи 89, чтобы ввести, наконец, ответственность "за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда".

У меня осталось впечатление, что Е.А. Флейшиц, вплоть до своей смерти в ^968 г., едва ли не во всех выступлениях на научных конференциях и совещаниях говорила с присущей ей убедительностью и остротой о необходимости издать такой закон. В 1966 г. она вместе с В.М. Савицким выступила со статьей об имущественной ответственности за вред, причиненный органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда) в начале которой авторы писали, что "необходимость в соответствующей законодательной регламентации не может вызывать сомнений'"". В статье предлагалось и обосновывалось решение принципиальных вопросов, которые должны найти место в этом законе:

- ответственность независимо от вины должностных лиц, причинивших вред,

- полное возмещение вреда,

- судебный порядок взыскания возмещения.

Если не ошибаюсь, теми же авторами был одновременно подготовлен проект соответствующего законодательного акта, основанный на изложенных принципах. Он обсуждался Ученым советом

Научно-практический комментарий к Основам..., с. 324 (Седугин П.И.). Такой же позиции придерживалась, по-видимому, А.Н. Савицкая -см. ее выступление на научной сессии ВИЮН в 1962 г. (Савицкая А.Н. Новое в гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве..., с. 103). Противоположную позицию занял О.С Иоффе (Иоффе О.С. Обязательственное право. - М„ 1975, с. 812). Савицкий В.М.,Флейшиц Е.А. Об имущественной ответственности за вред, причиненный должностными лицами органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. - Советское государство и право, 1966, № 7, с. 12.

Института советского законодательства и получил широкую поддержку.

Упомянутую статью Екатерина Абрамовна и Валерий Михайлович заканчивали укоризненным напоминанием о том, что "с момента введения в действие Основ гражданского законодательства прошло уже более четырех лет, однако закон об имущественной ответственности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда ... до сих пор не издан"". Через два года Д.Н. Бахрах писал: "Специального закона еще нет, и органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда фактически не несут ответственности за ущерб, причиненный гражданам"^. Вряд ли кто-нибудь из них предполагал, что до издания такого акта пройдет еще больше десяти лет, а всего, со времени введения в действие Основ 1961 г.- двадцать лет!

Сегодня, по прошествии более четверти века со времени описываемых событий, нелишне напомнить, что причиной борьбы цивилистов и поддерживавших их других ученых за претворение в жизнь обещания, данного законодателем (может быть, неосмотрительно) в 1961 г. в части 2 статьи 89 Основ гражданского законодательства, были не столько их научные позиции, сколько совесть. Ни в одной другой стране власть не принесла столько горя и несчастья собственному народу, сколько успела сделать советская власть за 1917-1953 годы - менее, чем за сорок лет своего существования. Десятки миллионов без вины репрессированных людей, миллионы загубленных жизней! Никакая реабилитация, тем более никакое возмещение ущерба не могли исправить содеянного. Но надо было сделать все возможное, чтобы власти хоть на будущее было не повадно бесчинствовать. Вторая часть статьи 89 Основ 1961 г.-первое признание государством того, что впредь отвечать за неправедные судебные и внесудебные репрессии надо, причем отвечать гласно, по суду. Теперь надо было заставить государство это обещание выполнить. О тех, кто добивался этого, можно сказать словами героя Шарля Де-Костера: "пепел Клааса стучал в их сердца".

Между тем конституционное значение нормы, решающей вопрос о возмещении вреда, причиненного актами власти, не зависит от того, как по существу решается этот вопрос в такой норме. Она конституционна потому, что решает один из важнейших вопросов взаимоотношений государства с членами гражданского общества, и она тем более конституционна, когда отказывает в таком возмещении и тем самым как бы выводит эти взаимоотношения из-под действия другой отрасли права - гражданского права.

Смелость авторов статьи 89 Основ гражданского законодательства 1961 г. проявилась еще и в том, что, введя общее правило о возмещении гражданам вреда, причиненного актами власти, они взяли на себя решение вопроса, по природе своей конституционного. Только после этого, когда тем самым вопрос гражданской ответственности за акты власти оказался решенным в значительной мере положительно, появились предложения сделать эту норму конституционной^.

При принятии Конституции СССР 1977 г. эти предложения были реализованы в ее статье 58, третья часть которой гласила:

Содержание этой нормы, дословно воспроизведенной в конституциях союзных республик (в Конституции РСФСР - в статье 56), как говорят, "оставляло желать лучшего". я ней нет ответа на главный вопрос: а кто же обязан возместить этот ущерб? Проблема гражданской ответственности государства перед гражданином за злоупотребление властью и иное неправомерное ее использование "утоплена" в статье 58 Конституции в широком и двусмысленном правиле о возмещении ущерба, причиненного организациями (в том числе, общественными!) и их должностными лицами. Текст создает впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица, и в этом отношении менее точен, чем статья 89 Основ 1961 г., прямо назвавшая в качестве отвечающих за акты власти "государственные учреждения". Эти неточности, а также всеобъемлющий и потому неизбежно общий характер этого правила Конституции исключали возможность его применения в качестве нормы прямого действия и предполагали необходимость уточнения и детализации в других актах.

Вместе с тем два шага по сути решения проблемы ответственности государства за вред, причиненный актами власти. Конституция СССР все же сделала. Во-первых, как теперь принято говорить, она ввела эту проблему "в конституционное поле"*". Во-вторых, статья 58 Конституции, провозгласив общее (вроде бы, без изъятий) правило об обязанности возмещать гражданам ущерб от актов власти, исключила возможность сохранять долее нереализованной и бездействующей часть 2 статьи 89 Основ 1961 г., чем обеспечивалась безответственность почти за все незаконные властные действия правоохранительных органов.

Поэтому через три с половиной года - 18 мая 1981 г.- Президиумом Верховного Совета СССР "на основании статьи 58 Конституции СССР" был принят Указ "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей"^. А осенью того же года текст статьи 89 Основ гражданского законодательства был приведен в соответствие с Конституцией и Указом от 18 мая 1981 г/"

Несмотря на такое широкое и даже не вполне понятное название, Указ, как и Конституция, никаких изменений в сферу деликтной ответственности организаций перед гражданами не вносил, за исключением одной, но чрезвычайно важной области - ответственности за ущерб, причиненный преследованием за уголовные и административные правонарушения. Главное содержание Указа было сконцентрировано в его статье 2:

Главное продвижение в решении нашим законом проблемы гражданской ответственности государства за акты власти выражено в нескольких словах этого пункта Указа: "Ущерб ... возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц...".

Нетрудно заметить, что в главных своих нормах, касающихся гражданской ответственности. Указ от 18 мая 1981 г. воплотил принципиальные предложения о реализации части 2 статьи 89 Основ, высказывавшиеся еще в середине 60-х годов, прежде всего в упоминавшейся статье В.М. Савицкого и Е.А Флейшиц (см. выше, с. 76-83). Тогда были названы основные виды незаконных действий правоохранительных органов, дающие право на возмещение вреда

- незаконное осуждение, заключение и задержание. Тогда же была обоснована необходимость сделать эту ответственность независящей от вины причинителя и полной по объему возмещения.

Но в ряде отношений Указ от 18 мая 1981 г. и утвержденное им "Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" пошли дальше того, что предлагалось доктриной в отношении ответственности за этот ущерб^. И главный из этих новых шагов, практически в то время, возможно, не особо значимый - прямое указание и в тексте Указа, и в пересмотренном затем тексте части 2 статьи 89 Основ 1961 г. на ответственность государства за ущерб, причиненный действиями его властных органов. Хотя и до этого в некоторых актах советского законодательства фактически предусматривалась ответственность государства, а не конкретных причинителей вреда - государственных юридических лиц, прямое указание на гражданскую ответственность именно государства за последствия актов власти (правда, лишь в определенной сфере властвования) появилось в законе впервые. И опять гражданский закон опередил здесь развитие конституционного права, в котором прямое упоминание о такой ответственности государства появится лишь через двенадцать лет, на совершенно новом этапе нашей истории (см. ниже) с. 91-97).

Спору нет-законотворчество 1977-1981 гг.втом,чтокасается возмещения вреда гражданину, с точки зрения буквы закона решило эту проблему почти полностью: конституцией и развивающими ее актами на государство было возложено возмещение ущерба, причиненного гражданину любыми незаконными действиями любых государственных организаций. В число таких действий впервые попал ряд властных действий органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, затрагивающих неприкосновенность личности и ограничивающих ее свободу. Достигнутый тем самым прогресс в установлении гражданской ответственности государства за акты власти трудно переоценить. Тем не менее изъяны в решении этой проблемы - и сохранявшиеся от прежнего времени, и допущенные вновь - были.

Во-первых) сохранилась и в какой-то мере была даже упрочена безответственность государства за вредоносные последствия незаконных актов власти в отношении юридических лиц. Если в первоначальном тексте статьи 89 Основ 1961 г. речь шла о необходимости установить законом лишь "порядок", в котором госучреждения отвечают "за вред, причиненный ... организациям" в области административного управления, что дало повод П.И. Седугину, А.Н. Савицкой и другим считать, что в принципе такая ответственность Основами введена, то в новой редакции статьи 89 Основ было сказано, что эта ответственность "наступает" в порядке, установленном законом. Добавление в текст той же фразы всего лишь одного слова сделало абсолютно ясным, что подобной ответственности еще нет и не будет до тех пор, пока не будет специального закона о "порядке ее наступления".

Надо также заметить, что старый текст второй части той же статьи 89 не исключал того, что специальный закон о случаях и пределах ответственности за незаконные действия правоохранительных органов будет предусматривать и ответственность перед юридическими лицами. С изданием Указа от 18 мая 1981 г. и введением новой редакции статьи 89 Основ такая возможность отпала.

Справедливость требует сказать, что до начала экономических реформ, в условиях квазигражданского оборота между социалистическими организациями ответственность государства перед ними серьезного практического значения не имела. Наверно, потому к отсутствию такой ответственности доктрина относилась почти равнодушно.

Во-вторых, была по-прежнему сохранена возможность установить законом изъятия из правила части 1 статьи 89 о возмещении "на общих основаниях" ущерба, причиненного гражданам актами власти в области административного управления. И хотя эта возможность законодателем использована не была, оставалась она неопределенно-широкой: нельзя было только полностью лишить гражданина права на возмещение указанного вреда, так как это противоречило бы Конституции 1977 г. (ст. 58).

В-третьих, ни нормы права, ни их научный анализ, ни эмпирические результаты их применения не позволяли достаточно точно определить те сферы властных отношений, где незаконное "властвование" должно влечь гражданскую ответственность.

Кажется, никем так и не был прямо поставлен вопрос, предусматривает ли наш закон ответственность за вред« причиненный незаконными действиями представительной власти - изданием ее органами незаконных нормативных или индивидуальных правовых актов?

Можно считать, что отрицательный ответ на этот вопрос содержался в самом законе, предусматривавшем возмещение вреда, причиненного "незаконными действиями ... в области административного управления" (ч. 1 ст. 89 Основ). Деятельность законодательных и других существовавших тогда представительных органов "административным управлением" в точном смысле этих слов не являлась. Но определения "административного управления" закон не содержал, а цивилистическая литература, оперируя этим понятием в связи с ответственностью за причинение вреда, в большинстве случаев ограничивалась указанием на властный характер складывающихся при таком управлении отношений (что не менее характерно и для отношений с представительными органами власти) и, кроме того, для обозначения действий в сфере административного управления часто использовала значительно более широкое понятие "актов власти"^.

Не был в цивилистической литературе достаточно исследован и другой важный вопрос: должны ли органы исполнительной власти отвечать за вред, причиненный изданием ими незаконных нормативных актов? Охватывается ли издание таких актов понятием "действий в области административного управления"?

В свое время О.А. Красавчиков отнес к таким действиям лишь "распорядительные (властные) акты индивидуального значения. Такая позиция была возможна, поскольку первоначальный текст статьи 89 Основ предусматривал ответственность госучреждений за "действия их должностных лиц" и было не вполне ясно, можно ли считать такими действиями подписание или утверждение нормативного акта, издаваемого от имени соответствующего органа) а не подписавшего (утвердившего) этот акт должностного лица.

Но с принятием Конституции 1977 г. положение изменилось, так как в ее статье 58 говорилось также и о возмещении вреда, причиненного гражданам "действиями государственных ... организаций". Вряд ли после этого можно было без дополнительной аргументации утверждать, что акты административного управления, влекущие такую ответственность, это всегда лишь индивидуальные правовые предписания". Но даже и те, кто как будто не исключал возможность обязать госучреждение возместить вред, причиненный изданием незаконного нормативного акта, прямо на такую возможность не указывали. Вопрос оставался открытым, тем более что в опубликованной судебной практике применение части 1 статьи 89 Основ сводилось, в основном, к случаям незаконных фактических действий должностных лиц.

В-четвертых, и до издания Указа от 18 мая 1981 г., и после этого, закон не решал прямо вопрос о возмещении вреда, причиненного такими незаконными действиями органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, в которых не выражаются специфические функции этих органов по осуществлению правосудия, расследованию преступлений и т.п. (например, утратой изъятых ценностей, ошибками при исполнении судебных решений и др.). Ответственность за последствия таких своего рода "управленческих" действий правоохранительных органов возлагалась на них (а после 1981 г. - на государство) лишь в результате толкования закона^

Наконец, в-пятых, после издания Указа от 18 мая 1981 г. и изменения вслед за этим статьи 89 Основ создалось трудно объяснимое положение, при котором за незаконные акты власти одних государственных органов отвечают сами эти органы, а за других отвечает государство. Практического значения в то время это различие не имело и большого внимания к себе не привлекло. Объяснение этого различия тем, что максимальная "защита интересов потерпевшего ... с гораздо большим успехом может быть достигнута при возложении обязанности возместить вред непосредственно на государство, нежели на отдельные организации"", обрело реальный смысл лишь значительно позже - после начала экономических реформ в конце 80-х годов.

Законодательство 1977-1981 гг.огражданскойответственностиза последствия незаконных актов власти, вероятно, еще долго оставалось бы в полной мере действующим^, если бы не наступили новые времена - перестройка, экономические реформы, в том числе, приватизация государственной собственности. Первый же крупный кодифицированный закон, рассчитанный уже на жизнь в новых условиях "социально ориентированной рыночной экономики" - Основы

На необходимость сохранения в ГК РСФСР нормы, аналогичной статье 407-а ГК 1922 г. указывали в свое время А.Н. Савицкая в выступлении на научной сессии ВИЮН в 1962 г. (Новое в гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве..., с 103) и П.И.Седу-гин (Научно-практический комментарий к Основам..., с. 325). Однако ГК 1964 г. такой нормы не содержал, и ответственность правоохранительных органов за вред, причиненный "неспецифическими" для их основных функций действиями работников этих органов, сохранилась в судебной практике в значительной мере благодаря выводам, сделанным наукой (см., например, Ярошенко К.Б. Специальные случаи ответственности..., с. 73 и ел.; Ее же. Возмещение вреда, причиненного гражданам..., с. 142; Кун А.П. Вопросы возмещения вреда..., с. 78).

Главное изменение состояло в том, что возмещение "на общих основаниях" вреда, причиненного незаконными актами в области административного управления, было в полной мере распространено на случаи причинения такого вреда юридическим лицам. Пункт 1 статьи 127 новых Основ, заменявший часть 1 статьи 89 Основ 1961 г., гласил:

Хотя, как уже сказано, необходимость возмещения юридическим лицам вреда, причиненного актами власти, была признана еще Основами 1961 г., объективной необходимости во введении такой ответственности прежде не было. Единство фонда государственной собственности в условиях, когда юридическими лицами были главным образом государственные и квазикооперативные организации, лишало возмещение такого вреда реального компенсационного смысла. К тому же планово-административный (то есть, в значительной мере, волевой) характер управления экономикой делал весьма мало вероятным признание действий государственных органов и должностных лиц в этой сфере "незаконными", ибо на закон они не опирались.

Появление в новых условиях юридических лиц, самостоятельных в полном смысле слова-собственников своего имущества, отвечающих по долгам всем этим имуществом и определяющих по своему усмотрению цель, область, масштабы и способы своей деятельности, - сделало насущно необходимым возмещение им вреда, причиненного незаконными актами власти. Основами 1991 г. эта задача была решена и с 3 августа 1992 г. правило о такой ответственности действует в России.

Другое изменение, введенное Основами 1991 г. в сравнении с прежним законодательством, заключалось в прямом решении законом вопроса, который до этого решался лишь путем его толкования. В пункте 2 статьи 127 Основ 1991 г., соответствующем части 2 статьи 89 Основ 1961 г., появился в конце новый текст:

Существенный, хотя и мало заметный шаг сделали Основы 1991 г. в решении вопроса о том, кто отвечает за вред, причиненный незаконными актами власти. Возмещение этого вреда "на общих основаниях" (то есть во всех случаях, кроме возмещения вреда государством в силу Указа от 18 мая 1981 г.) означало возмещение его причинителем вреда, говоря иначе, соответствующим госорганом. Но Основы 1991 г. впервые ввели субсидиар-ную ответственность собственника имущества учреждения при недостатке у последнего денежных средств (ч. 2 п. 1 ст. 15). Для государственных учреждений это означало субсидиарную ответственность государства.

Однако эта последняя новелла для рассматриваемой проблемы значения уже не имела, ибо еще до введения в действие на территории России Основ 1991 г. в Конституцию РСФСР Законом от 21 апреля 1992 г. была включена новая статья:

"Статья 67-2. Каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. "^

Основанием для введения в Конституцию этой и ряда других норм послужило принятие Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина, в которой есть статья 38 точно такого же содержания".

В действующую Конституцию Российской Федерации эта же норма вошла в качестве статьи 53 в немного измененной и тем самым улучшенной редакции. Теперь она гласит:

Таким образом, в 1992-1993 гг. правило о возмещении вреда, причиненного незаконными актами власти, обрело в России уже не только по смыслу, но и по форме значение конституционного принципа.

Формально происхождение этого принципа очевидно. Одной из главных причин принятия уже упомянутой Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. была, как сказано в ее преамбуле, "необходимость приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека". Однако в качестве прямых источников таких стандартов можно сослаться лишь на два положения Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Одно весьма конкретно: "Каждый, кто был жертвой незаконного ареста или содержания под стражей, имеет право на компенсацию, обладающую исковой силой" (п. 5 ст. 9). Другое, напротив, носит очень общий характер: участвующие в Пакте государства обязались "обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено липами, действовавшими в официальном качестве"

У статьи 38 Декларации, затем дословно воспроизведенной в статье 67-2 Конституции РСФСР и впоследствии с небольшими изменениями - в статье 53 Конституции Российской Федерации, немного общего с приведенными положениями Пакта. Скорее, текст этих статей "вырос" из серии норм отечественного права - статей 89 Основ 1961 г., 58 Конституции 1977 г., 2 Указа от 18 мая 1991 г., 127 Основ 1991 г. Этот текст точнее и полнее тех "стандартов", которым он должен соответствовать.

Место статьи 53 Конституции в ее главе 2, названной "Права и свободы человека и гражданина", как и отмеченная генетическая связь со "стандартами прав и свобод человека", не оставляет, казалось, сомнений в том, что, признавая право на возмещение вреда за "каждым". Конституция имеет в виду "каждого гражданина". Однако недавнее толкование Конституционным Судом России сходно сформулированной другой статьи Конституции заставляет по-иному взглянуть и на ее статью 53.

В постановлении от 24 октября 1996 г. Конституционный Суд обратился к статье 57 Конституции Российской Федерации, находящейся в той же главе 2, что и статья 53, и так же, как и статья 53, начинающейся словом "каждый". Только в статье 57 речь идет об обязанности "каждого" платить налоги и о том, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют. В связи с вопросом о том, применимо ли это последнее правило к юридическим лицам. Конституционный Суд указал, что обратившиеся в Суд с запросом по этому поводу "акционерное общество, товарищества и общество с ограниченной ответственностью... по своей сути являются объединениями - юридическими лицами, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, на данные объединения граждан в качестве субъектов названных прав в полной мере распространяется требование статьи 57 Конституции Российской Федерации о недопустимости придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков"".

Это постановление Конституционного Суда рождает много вопросов, выходящих за рамки темы настоящей статьи. Но два вывода из него должны быть сделаны здесь. Во-первых, приведенная аргументация Суда в отношении статьи 57 Конституции России применима и к ряду других статей главы 2 Конституции и, в частности, к интересующей нас статье 53. Во-вторых, признание Судом действия подобных статей Конституции в отношении юридических лиц, которых Суд считает "объединениями граждан" (хотя в действительности некоторые из них таковыми могут не быть), необходимо влечет применение этих статей и к другим юридическим лицам -учреждениям, государственным предприятиям, фондам и т.п., хотя бы в силу равенства защиты разных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).

Статья 53 Конституции России является "точкой отсчета" для анализа действующего российского права о гражданской ответственности за вред, причиненный властью.

Во-первых, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации, "применяются в части, не противоречащей" этой Конституции (п. 2 раздела второго Конституции). Только с учетом этого можно оценивать ряд российских законодательных актов 1991-1993 гг., в которых имеются нормы о гражданской ответственности за акты власти.

Во-вторых, как сказано в Конституции России, она имеет не только "высшую юридическую силу", но и "прямое действие... на всей территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 15). Это означает, что противоречие Конституции других нормативных актов не только исключает их применение, но и позволяет основывать требования о возмещении вреда, причиненного актами власти, непосредственно на положениях статьи 53 Конституции России. Под этим углом зрения следует оценивать и акты, принятые после Конституции, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации 1994-1995 гг.

В новом ГК есть целый ряд положений, имеющих прямое отношение к гражданской ответственности государства за вред, причиненный его органами. Первое и главное из них - статья 16 "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления":

Кроме того, в главе 59 ГК ("Обязательства вследствие причинения вреда") той же ответственности посвящены статьи 1069-1071. Непосредственное отношение к ней имеют статьи 13, 124-126 и некоторые другие ГК. Ряд отдельных положений на этот счет есть в других российских законах. Как уже было сказано, продолжают действовать Указ от 18 мая 1981 г. и основанные на нем акты (Положение и Инструкция). Столь значительный массив правовых норм, к тому же недавно изданных, требует их анализа в целях практического применения.

1. В статье 53 Конституции и в статьях 16, 1069, 1070 ГК имеется в виду возмещение внедоговорного вреда. Под действие этих норм не подпадают случаи нарушения государством (или государственным органом) гражданско-правового договора, в котором оно участвует в качестве стороны. Вывод этот с очевидностью вытекает из всей истории института гражданской ответственности государства за акты власти в нашем отечестве, из фразеологии статьи 53 Конституции ("... возмещение вреда ..."), из места статей 1069-1071 в ГК.

Сомнения может породить статья 16 ГК, которая помещена в общей части ГК и говорит о возмещении "убытков". Но причиной, определившей место этой статьи в Кодексе (и затем почти дословно повторенной в статье 1069), было исключительно важное значение для становления правового государства института его гражданской ответственности за акты власти.

2. В статье 53 Конституции говорится о возмещении вреда, причиненного "органами государственной власти" или их должностными лицами. Это первое в российском праве прямое правило об ответственности за вред, причиненный органами государственной власти. Уже в постконституционной литературе, комментирующей эту норму и соответствующие положения ГК, можно встретить указания на то, что в них (в частности, в ст. 16 ГК) предусмотрено возмещение вреда, причиненного "в сфере управления"". Возможно, при этом имеется в виду "управление" в широком смысле слова как синоним осуществления власти в государстве. Но поскольку более тридцати лет наши законы предусматривали ответственность за вред, причиненный при осуществлении деятельности "в области административного управления" (ч. 1 ст. 89 Основ 1961 г., п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.), такое словоупотребление представляется опасным.

Устанавливая возмещение вреда, причиненного органами "государственной власти". Конституция, очевидно, исходит из собственного положения, согласно которому "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" (ст. 10). Таким образом, Конституция не предусматривает и потому не допускает исключения из установленного в статье 53 правила для какой-либо из ветвей власти. Это означает, что действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области "управления", то есть деятельности исполнительной власти, а в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред - законодательной, исполнительной или судебной.

3. Впервые включенное в статью 53 Конституции, а вслед за ней в статьи 16 и 1069 ГК слово "бездействие" влечет обязанность государства возместить вред, причиненный незаконным бездействием органов государственной власти или их должностных лиц. Иными словами, закон предусматривает последствия не только ненадлежащего осуществления властью ее прав (с превышением полномочий или вообще без них, с нарушением компетенции и т.п.), но и неисполнения властью ее обязанностей.

Проблема гражданской ответственности за бездействие власти (пусть лишь "в области административного управления") существовала и раньше, но в цивилистической литературе обходилась молчанием, отчасти из-за ее малозначительности по сравнению с вредоносностью злоупотребления властью, а отчасти из-за ее связи с "неудобным" для цивилиста вопросом о "горизонтальных" отношениях в сфере публичного права. Кажется, только М.Г. Маркова, анализируя статью 89 Основ 1961 г. (во второй редакции), высказала обоснованные сомнения в "отождествлении действий в сфере административного управления с актами власти"^. При этом вслед за Г.И. Петровым, Ю.М. Козловым и некоторыми другими админист-ративистами, М.Г. Маркова исходила из того, что в советском государственном управлении, "основным методом которого является убеждение, а не принуждение", существуют наряду с властными и "невластные", "горизонтальные административные отношения" с правами на стороне гражданина и обязанностями на стороне органа исполнительной власти или его должностного лица.

Вряд ли конструкция "горизонтальных" отношений в сфере управления верна. Во всяком случае, эти отношения не "горизонтальны" в том смысле, в каком говорят об отношениях частного права: им не свойственно равенство сторон, они лишены эквивалентности, зато "оснащены" механизмом обжалования по вертикали и т.д. Но дело не в этом. Важно, что в сфере властной деятельности государства существуют отношения, не укладывающиеся в рамки простого противопоставления "власть-подчинение". Как правило, такие отношения возникают там, где закон наделяет гражданина или организацию правом требовать от власти определенных положительных действий. Примеров подобных законов немало. Один из типичных - Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г." В его статьях 10и18 названы в числе прочих и весьма конкретные обязанности работников милиции, которые могут дать основание требовать возмещения причиненного их неисполнением вреда. Пункт 5 статьи 131 ГК в сочетании со статей 16 Закона РСФСР от 29 мая 1992 г. "О залоге"" дает право требовать возмещения вреда, причиненного "уклонением" соответствующего органа от государственной регистрации ипотеки. Можно привести немало и других примеров норм публичного права, обязывающих власть к конкретным действиям во благо гражданина или юридического лица.

Сказанное означает, что надо либо признать выражение "ответственность за акты власти" неточным, либо договориться, что под "актами власти" имеются в виду любые акты поведения власти, каковое может выражаться не только в действиях, но и в бездействии там, где определенно существует обязанность власти действовать.

4. Если по статье 53 Конституции основанием требования о возмещении государством вреда являются "незаконные действия (бездействие)" органов государственной власти, то ГК существенно конкретизировал это понятие, назвав в числе таких незаконных действий "издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа..." (ст. 16). Под "законом" здесь имеется в виду только федеральный закон, а под "иными правовыми актами" лишь указы Президента и постановления Правительства России (см. пп. 2 и 6 ст. 3 ГК). Но не следует забывать, что издание не соответствующего им акта государственного органа приведено в статье 16 в качестве одного из возможных "незаконных действий". Поэтому незаконным действием, влекущим причинение и возмещение вреда, может быть и издание федерального закона, не соответствующего Конституции России, издание органом власти субъекта Российской Федерации акта, не.соответствующего уставу этого субъекта федерации, и т.д.

Таким образом, теперь дан исчерпывающий ответ на вопрос, который уже несколько раз ставился в настоящей статье: что означают "неправильные (незаконные) действия" госучреждений (государственных организаций) и их должностных лиц - фактические действия, индивидуальные правовые предписания, издание нормативных актов? И то, и другое, и третье. Решающее значение имеет природа отношений, в рамках которых совершаются эти действия, а не форма их выражения.

5. Для понимания и применения статьи 53 Конституции важно установить, кто имеется в ней в виду в качестве эвентуальных при-чинителей вреда, и прежде всего, какие государственные образования следует считать "органами государственной власти".

Ответа на этот вопрос нет ни в Конституции, ни в комментариях к ней. Напрашивающееся сопоставление статьи 53 со статьями 10 и II Конституции может привести к несуразному выводу, состоящему в том, что на федеральном уровне "органами государственной власти", кроме всех судов, являются только Президент, Федеральное Собрание и Правительство России. В действительности каждый из трех названных органов государственной власти имеет подведомственную ему систему государственных органов, осуществляющих различные властные функции в Российской Федерации, однако органами государственной власти в Конституции прямо не названных. Есть такие органы у Президента, у Федерального Собрания (Счетная Палата), но особенно многообразна и разветвлена система федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации (министерства, комитеты, службы, надзоры, агентства и др.) и имеющих, как правило, в субъектах федерации свои территориальные органы.

"Расщепление" в Конституции понятия органов государственной власти объясняют тем, что в деятельности Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации "непосредственно реализуется государственный суверенитет", тогда как "власть всех других государственных органов является производной от власти поименованных выше институтов". Представляется, что для целей статьи 53 Конституции это различие большого значения не имеет.

Сказанное не позволяет, однако, очертить круг даже федеральных органов государственной власти. К ним должны быть причислены, по крайней мере, Центральный банк России, косвенным образом отнесенный Конституцией к органам государственной власти (ч. 2 ст. 75), правда, неизвестно, к какой из ее ветвей, и Прокуратура Российской Федерации - "специфический орган государственной власти", нормы о котором в Конституции оказались помещенными в главе "Судебная власть" (ст. 129).

К "органам государственной власти", незаконные действия (бездействие) которых могут повлечь возмещение вреда государством, относятся и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемые самими этими субъектами (ч. 2 ст. II Конституции), вследствие чего у них "сложились разнообразные системы организации государственной власти".

Недостаточная определенность решения в конституционном законодательстве вопроса о понятии и круге "органов государственной власти", привела к использованию в статьях 16 и 1069 ГК, корреспондирующих статье 53 Конституции, иного, более нейтрального понятия "государственного органа", употребляемого в Кодексе в случаях, когда имеется в виду орган государства, наделенный властными полномочиями, то есть по существу именно орган государственной власти™. Поэтому вряд ли есть основания считать, что статья 16 ГК "называет ... в качестве причинителей не только органы государственной власти ..., но и любые государственные органы ..."^.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. - М., 1996. с. 559 (А.М. Медведев).

Там же, с. 44 (С.Б. Крылов, А.Е. Постников). В этом можно убедиться, обратившись к статьям ГК, в которых идет речь о государственных органах, обладающих правом принимать решения о принудительной реорганизации юридических лиц (п. 2 ст. 57), предъявлять требования о их принудительной ликвидации (п. 3 ст.61),решатьвопрососозданиигосударственныхпредприятий(п. 1 ст. 114),опрекращенииправасобственностидругихлиц(п.2ст.238, п. 1 ст. 242), об изъятии земельных участков для государственных нужд, вследствие нарушения законодательства или ненадлежащего использования (статьи 279,284-286) и другие (см. также статьи 753,760, 762, 857, 964, 980, 1063 и др.).

Комментарий части первой Гражданского кодекса..., с. 58; см. также Комментарий к Конституции Российской Федерации, с. 229 (К.Б. Яро-шенко).

6. В числе возможных причинителей вреда в статьях 16 и 1069 ГК в дополнение к статье 53 Конституции названы "органы местного самоуправления".

Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Они, как сказано в Конституции, "не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). В основе их лежит самоорганизация граждан, но государство наделяет возникающие в результате такой самоорганизации образования властными полномочиями. Как сказано в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования организациями, органами местного самоуправления и гражданами" (п. 1 ст. 44)^.

Как пишет М.А Краснов, "исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти ... необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций "по вертикали". Это иной, специфический, но все же "уровень власти". И для него "вступают в силу основные принципы, характерные для сущности любой государственной власти ..."".

В связи с объяснением того, почему при решении в ГК вопросов гражданской ответственности за акты власти органы местного самоуправления оказались "в одной упряжке" с органами государственной власти, нелишне напомнить об одной тенденции, определенно сложившейся в нашей судебной практике и цивилистической доктрине. Применение к какому-либо образованию правил о гражданской ответственности за акты власти зависит не от наименования соответствующего образования ("госучреждение", "госпредприятие", "государственная организация" и т.д.) и не от его организационно-правовой формы, а от наличия или отсутствия у него (пусть даже не вполне в соответствии с природой этого образования) функций публичной власти.